«Странно, что к нам не поступила жалоба ни от одного участника этого аукциона - нарушений же масса. И ещё ругают 94-й закон - дескать, плохой, связывает заказчикам руки. Хотя лучше сказать: мешает им безалаберно распоряжаться бюджетными средствами. Причина не в законе. Главное зло - это некомпетентность заказчиков - организаторов торгов» - убеждена заместитель руководителя Свердловского Управления Федеральной антимонопольной службы России Марина Валентиновна ПУШКАРЁВА.
Ужаснувший её госзаказ привлёк внимание прессы и общественности весной 2012 г.
Речь о выборе управляющей компании для обслуживания Харитоновского парка. Заказчиком и организатором торгов выступил филиал АУИПИК по УрФО. Начальная заявленная цена заказа (контракта) составляла 1,2 млн. руб. за 1 год обслуживания. Из заявившихся на аукцион компаний, выиграла предложившая за свои услуги запредельно низкую цену - в 4 раза ниже изначально заявленной. По свидетельству экспертов за эти деньги выполнить даже комплекс первоочередных работ, в которых остро нуждается парк, абсолютно невозможно.
- Марина Валентиновна, обычная отговорка заказчиков в случаях, когда цена контракта падает до уровня, при котором говорить о качественном оказании услуг, выполнении работ уже нереально: мы не вправе менять 94-й закон. В аукционе побеждает тот, кто предлагает наименьшую цену за свои услуги. В чём причина того, что размещённый заказ по Харитоновскому парку заведомо не может быть выполнен качественно?
- В том, что заказчик (организатор торгов) недобросовестно сформировал документацию торгов. Я посмотрела на сайте госзакупок данные по этому аукциону и пришла в ужас от имеющейся там аукционной «документации». В ней не определен ни объём предполагаемых работ, ни критерии их качества, нет обоснования начальной цены контракта (!). Совершенно непонятно, откуда взята сумма в 1,2 млн. руб. за обслуживание парка. Очевидно, что «с потолка». Ни в одном из поступивших на этот аукцион коммерческих предложений (судя по информации на сайте, их было три) объём работ тоже не просматривается. И это при том, что для работ по благоустройству всегда предусматривается составление смет. В смете указывается и объём работ, и используемые материалы и др. условия, которые позволяют определить критерии качества этих работ.
- Есть на сегодня какой-либо правовой механизм, который может помешать возникновению подобной ситуации при проведении открытого аукциона?
- Есть, конечно. В 94-м законе есть требования к документации торгов. Они в описываемом конкретном случае не выполнены. Поймите, причина этой и многих аналогичных ситуаций не в том, что закон № 94-ФЗ - плохой, а в том, что заказчики (организаторы торгов) часто недобросовестно - некачественно формируют документацию торгов. По обсуждаемому примеру ясно, что при отсутствии определённого объёма работ любой подрядчик (победитель аукциона) - добросовестный он или нет, будет руководствоваться, прежде всего, вопросом извлечения максимальной прибыли. Если ему изначально в контракте не предписано вывозить ежедневно такое-то количество (тонн) мусора, то он и будет вывозить мусор по мере его накопления - т.е. пока парк совсем не будет утопать в грязи. И вина в этом полностью лежит на заказчике. Он не указал, как того требует закон, перечень работ, которые должны быть выполнены, их объём, требования к качеству, требования к использованию конкретных материалов. На какой, собственно, результат после этого можно рассчитывать? Ясно, что никакого результата не будет.
- То есть, незаинтересованность Уральского АУИПИК в качественном выполнении размещённого заказа очевидна?
- На мой взгляд, абсолютно очевидна. Причём, речь скорее даже не о незаинтересованности, сколько о некомпетентности организатора торгов. Говорить о том, что в этом был некий умысел, возможно, преждевременно. Хотя полностью исключать это тоже нельзя. Но мне, честно говоря, трудно представить, чтобы кто-то из екатеринбуржцев хотел того, чтобы Харитоновский парк пребывал в запустении и убожестве - то есть, обслуживался таким вот, как сейчас, образом.
- Пример с Харитоновским парком - это простейший демпинг? Есть основания заподозрить предварительный сговор с организатором аукциона или это нормальная практика проведения торгов в существующей системе госзакупок?
- В данном случае о демпинге речь идти не может. Демпинг возможен там, где есть какие-либо умыслы у участников торгов. А здесь подрядчикам (участникам торгов) не надо никакого сговора с заказчиком. Они и так рады: мы готовы всё что угодно делать на ваших условиях, т.к. вы сами условия эти не определили, огромное вам за это спасибо! А раз нет условий выполнения заказа, то нет и пределов ответственности за выполняемую работу.
- Как часто имеет место не демпинг, а вот такая же некомпетентность заказчика или даже халатность при формировании документации торгов - когда «забывают» обосновать цену заказа (контракта)?
- Очень часто, к сожалению. Мы связываем это с тем, что к моменту создания у нас в области уполномоченного органа - Департамента госзакупок (был создан в конце 2009 г. - прим. ред.) уже сложилась практика децентрализованных закупок. То есть, когда, заказчик (например, директор школы) обязан закупать то, в чём он совершенно не сведущ. Поэтому 94-й закон специально предоставил заказчику право включать в аукционную (или конкурсную) комиссию не только своих должностных лиц, но также любого эксперта, которого тот посчитает нужным туда включить. Однако заказчики этим правом пользоваться не желают. Хотя отговорки про то, что «экспертиза стоит денег, а их у нас нет», несостоятельны. Включение эксперта в состав комиссии - это не проведение экспертизы, оно финансовых затрат как раз не требует. К тому же, если эксперта привлекли для дачи экспертного заключения, он может по каким-либо мотивам ввести заказчика в заблуждение. Ему заплатили - он дал заключение, сделал то, чего от него хотели и, как говорится, ушёл за кулисы. Если же включить эксперта с состав комиссии торгов, то в этом случае тот же эксперт уже несёт ответственность за принятое решение. Чувствуете разницу?
- Может, проблема в том, что предоставляемая законом возможность включать экспертов в комиссию торгов - это право заказчика, а не его обязанность?
- Любой закон, в том числе и 94-й, исходит из расчёта на то, что его нормы будут исполняться добровольно, а не по принуждению, заказчиком торгов в том числе. Нельзя предусмотреть все варианты возможных злоупотреблений.
- А какая ответственность может быть применена к заказчику по Харитоновскому парку? И может ли она вообще быть применена?
- Безусловно, может и должна быть применена. За утверждение документации с нарушением требований законодательства к документации о проведении торгов предусмотрена административная ответственность.
- Кто может подать жалобу в УФАС, кроме участников аукциона?
- Кто угодно. Обращения по поводу административного нарушения, которое имело место при размещении госзаказа, рассматриваются по ч.ч.5,6 ст. 17 закона № 94-ФЗ. По ней круг субъектов, которые могут сообщить о таком нарушении, законодательно не ограничен.
- То есть, условно говоря, я могу обратиться в УФАС с информацией о том, что аукционная документация АУПИК по УрФО по заказу такому-то составлена с нарушением требований закона № 94-ФЗ (в ней нет обоснования начальной цены контракта, нет требований к качеству и объёмам выполняемых работ) - потребовать привлечь АУИПИК к административной ответственности, и моё заявление будет рассмотрено?
- Конечно. УФАС вправе провести внеплановую проверку по любой информации любого обратившегося субъекта о таком нарушении, установить факт такого нарушения со стороны заказчика и привлечь его к ответственности.
- Какая кара грозит нарушителю в этом случае?
- За утверждение документации с нарушением требований закона - штраф 3 тыс. руб. За установление требований, ограничивающих количество участников торгов - штраф от 10 тыс. до 50 тыс. руб. За незаконное требование предоставления сведений/документов - штраф от 5 тыс. до 30 тыс. руб.
- Кто будет «страдать» - организация-заказчик (АУИПИК по УрФО) или только её руководитель, т.е. конкретное должностное лицо?
- Административная ответственность предусмотрено именно для должностного лица - руководителя заказчика, которое осуществило всю эту деятельность. Ведь его подписью заверена вся документация аукциона. В случае привлечения его к ответственности, штраф будет вычтен из его заработной платы либо он будет вносить его наличными. Организация за него «страдать» не будет.
- Если отойти от рассматриваемого конкретного случая, какие максимальные «подвижки» по цене обычно имеют место на открытых аукционах? Какой разрыв между начальной и конечной ценой аукциона лично вас уже бы насторожил?
- «Подвижки» бывают разные. До того, как было введено обоснование цены, они могли быть и до 90 % от начальной цены контракта. И всё опять же потому, что заказчик изначально установил цену, не исходя из реальных рыночных условий. Вспомните скандальный заказ Минздрава - закупка томографов по цене, которая многократно превышала реально существующие цены на рынке.
- Выходит, любые колебания цен контракта - вовсе не показатель его возможной коррупционности?
- Совершенно верно. Проблема в том, что нет методики обоснования начальной цены контракта.
- Какие меры в этой связи могут помочь?
- Усиление контроля размещения заказов, конечно. Я не про тотальный контроль, который невозможен, я про... Например, официальный сайт госзакупок способен в автоматическом режиме выявлять те нарушения, которые можно выделить. Допустим, если у заказчика нет унифицированных требований к товарам-работам-услугам. Взять те же парки. Они же есть во всех регионах. Вполне реально унифицировать требования по их содержанию-благоустройству - установить нормативы обслуживания из расчёта, я не знаю, на 1 кв. м или на 1 га площади парка. И никуда не деться от необходимости составления смет на такие работы (это тоже договор подряда, что и на уборку любой другой территории). Но сметы эти должны быть унифицированы. Кстати, если вы откроете любой муниципальный заказ на уборку территорий по любому району Екатеринбурга, то везде в документации по торгам увидите сметы.
- Какие нормы 94-го закона следовало бы детализировать, чтобы мотивировать заказчика быть компетентным? Звучит дико, конечно...
- Что касается обоснования начальной цены контракта, то по этой части в 94-м законе пока всё очень проблематично. Предусмотрено несколько способов: обоснование цены на основе статистических данных, в результате исследования рыночных цен и др. Но при исследовании рынка есть масса нюансов, которые необходимо учитывать - территориальные границы рынков, границы ценовые и проч. Так вот, чтобы процесс исследования рыночных цен не был для заказчика столь трудоёмким, на мой взгляд, эффективно было бы обязать поставщиков услуг (участников торгов) сделать договор купли-продажи публичным - только в части госзакупок. Или на том же сайте госзакупок уведомлять гос- и муниципальных заказчиков о своих ценах. Тогда заказчикам будет гораздо проще исследовать ценовой рынок и обосновывать цену контракта.
- Предлагаемый вами механизм предполагает планирование госзаказов. Не возврат ли это в советское прошлое - к плановой экономике, когда хозсубъекты обязаны были продавать товары-работы-услуги государству по невыгодным для себя ценам?
- Вовсе нет. Речь не о фиксировании цен на те или иные товары-услуги, а об уведомлении госзаказчика об их величине - чтобы ему было легче ориентироваться в ценообразовании. И об ответственности поставщиков услуг за выставленные цены - если ты продаёшь по высокой цене, будь любезен соответствуй по уровню качества или снижай ценовую планку. На самом деле проводится очень много аукционов, например, по строительству, в которых порядок ценообразования уже закреплён законодательством при составлении смет, где присутствуют утверждённые расценки.
- Если говорить о финансовой отчётности по госконтракту, то многим интересно: куда «деваются» сэкономленные при размещении заказа суммы - та разница между начальной ценой контракта и итоговой? Они остаются в распоряжении заказчика или возвращаются в бюджет? Кому и как он по ним отчитывается и как в дальнейшем вправе их использовать?
- Образовавшаяся по заказу экономия уходит в бюджет - порядок регламентируется бюджетным кодексом.
- В заключении не могу не спросить Ваше мнение по поводу необходимости отмены закона № 94 и принятия вместо него закона о Федеральной контрактной системе? 94-й ФЗ действительно морально устарел?
- Если всех раздражает цифра 94, то можно, конечно, закон с этой цифрой отменить и принять другой - с такой же точно начинкой, но с новой частью, которая касается исполнения контрактов и понятия эффективности их исполнения. Кроме этой последней части и середины, где планируются на мой взгляд весьма склонные к коррупционности схемы размещения заказов (запрос предложений, конкурс предварительного отбора) закон о ФКС полностью дублирует закон 94-ФЗ. Если он будет принят, а всё к этому идёт, госзакупки вернутся к тому, от чего сегодня они благополучно ушли - к тому, когда о результате торгов можно элементарно договориться. Возврат к планированию госзаказов, которым козыряют сторонники ФКС, дело очень хорошее, но в 94-м эта новелла уже есть - ст. 16 тому пример. Там написано, что планы госзакупок должны размещаться заказчиками. Бюджетный кодекс эту норму поддерживает и развивает. Так что изобретать велосипед не было необходимости. Что до контроля исполнения заказов, то 94-й закон предоставляет гораздо больше возможностей такого контроля. Причём именно со стороны общественности, а не со стороны госорганов - подать жалобу о наличии административного правонарушения при размещении госзаказа, как я уже говорила вначале, может каждый. Всё, что надо: написать, какое правонарушение содержится при размещении информации о проведении торгов. Всё! Дальше - дело ФАС. ФКС же эти возможности контроля сужает именно по субъектному составу. Но преподносится это как раз под видом расширения возможностей контроля - когда правом жаловаться будут обладать только специальные общественные организации, т.е. юр. лица. Сравните: или жаловаться вправе любое лицо или только то, которое в установленном порядке зарегистрировано. Сегодня заказчики в большинстве научились не уклоняться от выполнения требований 94-го закона, а соблюдать их. Так оказалось проще. Принятие закона о ФКС приведёт к дежа вю - все опять будут искать лазейки в этом новом законе вместо того, чтобы его исполнять.
Беседовала Анна БАРАНОВА
1
